Kamis, 03 Januari 2013 - 17:09 WIB
Utilitas Utang (Luar Negeri) Dalam Perekonomian
Oleh : Bambang Irianto
- Dibaca: 3879 kali



Dalam suatu kesempatan di awal tahun 2012, Gubernur Bank Indonesia, Darmin Nasution, menceritakan pujian seorang pejabat teras IMF Wilayah Asia Pasifik atas kondisi makroekonomi Indonesia. Dengan rasio external debt to GDP akhir 2011 sebesar 26,5%, dan defisit anggaran 1,2%, pejabat IMF tersebut, tanpa ragu, menyebut prestasi fenomenal Indonesia itu seharusnya muncul sebagai headline di semua surat kabar Eropa sebagai cermin introspeksi bagi negara-negara yang tengah dibelit krisis berkepanjangan.

Apresiasi tersebut tentu bukan sebatas pernyataan tanpa makna dan hiperbolik, mengingat krisis dan ketidakpastian yang menggelayuti zona Euro memang berakar dari kegagalan negara-negara di kawasan tersebut mengelola tingkat utang dalam batas yang aman. Data yang dirilis oleh Eurostat, penyedia data statistik resmi Uni Eropa, menyebutkan rasio utang pemerintah terhadap PDB dari negara-negara Eropa meningkat dari 74,4% di tahun 2009 menjadi 80% di tahun 2010. Yunani, sebagai negara pemicu terjadinya krisis, tidak pelak lagi, adalah negara dengan rasio utang tertinggi yakni sebesar 142,8% dari PDB, disusul dengan Italia (119,0%), Belgia (96,8%), Irlandia (96,2%), Portugal (93%), Jerman (83,2%), Perancis (81,7%), Hungaria (80,2%), dan Inggris (80%).

Sementara itu bila dilihat dari indikator defisit anggaran, negara-negara Zona Uni Eropa yang menguasai 27% PDB dunia (2010) memiliki defisit anggaran yang jauh dari ambang batas aman. Defisit Yunani mencapai 14% terhadap PDB, Portugal 9,1%, Irlandia 32,4%, Spanyol 9,2%, dan Italia 4,6%. Padahal konsensus ekonom internasional merekomendasikan batas rasional utang maksimal 60% dari PDB suatu negara, sementara besaran defisit anggaran yang relatif aman maksimal 3% terhadap PDB.

Tidak hanya ekonomi Eropa yang diselimuti awan hitam, prospek perekonomian Amerika Serikat juga dibayangi ancaman jurang fiskal (fiscal cliff) di awal 2013 akibat pola belanja dan konsumsi secara masif yang dibiayai dengan utang di masa lalu.

Profil Utang Luar Negeri Indonesia

Dari 2005 sampai dengan 2011, posisi utang luar negeri Indonesia secara nominal meningkat sebesar 90,3 miliar dollar AS (67,1%). Peningkatan terjadi baik pada utang luar negeri pemerintah maupun swasta. Namun demikian, pada periode yang sama peningkatan utang luar negeri tersebut diikuti dengan peningkatan PDB (harga berlaku) yang relatif lebih besar yaitu sebesar 536,8 miliar dollar AS (190,2%).

Berbicara mengenai besaran utang luar negeri, memang harus ditempatkan pada perspektif yang utuh dan proporsional melalui perbandingan dengan ukuran ekonomi suatu negara (PDB). Angka utang luar negeri yang secara absolut besar akan menjadi relatif wajar apabila dilihat dari ukuran kapasitas suatu negara yang memadai untuk mengelola utang tersebut.

Ekonom Chatib Basri, sekarang Kepala BKPM, pernah mengatakan utang Rp 50 pun akan kelihatan besar apabila dibandingkan dengan pendapatan yang hanya Rp 60. Sebaliknya, utang Rp 100.000 akan terlihat relatif lebih moderat apabila ditopang dengan pendapatan Rp 1.000.000.

Secara umum, beberapa indikator beban utang luar negeri Indonesia telah memperlihatkan perbaikan signifikan. Data Statistik Utang Luar Negeri Indonesia bulan September 2012 mengungkapkan, rasio utang luar negeri terhadap PDB terus menurun. Pada 1998 tercatat sebesar 150%, kemudian menurun menjadi 54,9% pada 2004 dan menjadi 26,6% pada 2011. Rasio utang terhadap ekspor juga mengalami penurunan secara signifikan dari 179,7% pada 2004 menjadi 97,4% pada 2011. Pada periode yang sama, debt service ratio (DSR) terlihat berfluktuasi. Pada 2006 DSR mencatat angka tertinggi 25,0%, kemudian terus menurun menjadi 21,1% pada 2011. Sementara itu, per 31 Desember 2011, rasio total utang pemerintah (dalam dan luar negeri) terhadap PDB menurun tajam menjadi 25%, dari sebesar 47% pada 2005, dan sebesar 89% pada 2000. Bahkan pada Oktober 2012 tercatat lebih rendah lagi, sebesar 23,3%. Rasio utang terhadap PDB yang menurun mengindikasikan bahwa beban pembayaran kembali utang (solvency concept) terhadap perekonomian semakin rendah, sehingga kesinambungan fiskal semakin baik.

Penggunaan Utang

Pada prinsipnya, secara teoretis kebijakan anggaran defisit dalam suatu negara merupakan strategi untuk menggenjot pertumbuhan ekonomi, khususnya di masa resesi. Kebijakan ini sejalan dengan doktrin ekonom Inggris, John Maynard Keynes saat menghadapi The Great Depression tahun 1930-an. Pada masa itu, belanja pemerintah menjadi tumpuan untuk menggerakkan roda ekonomi. Dalam hal ekspansi belanja pemerintah tersebut belum diimbangi dengan penambahan penerimaan negara, defisit tentu saja menjadi suatu konsekuensi logis. Peningkatan defisit tersebut pada gilirannya memerlukan ketersediaan sumber pembiayaan yang memadai, termasuk dari utang, sehingga tujuan kebijakan fiskal untuk mendukung pembangunan yang berkelanjutan dapat dicapai.

Dalam teori struktur modal korporasi, penggunaan utang dalam jumlah dan tingkat bunga tertentu malah dapat meningkatkan nilai perusahaan karena pembayaran bunga utang akan mengurangi pendapatan yang terkena pajak (tax deductible) sehingga memberikan benefit penghematan pajak bagi pemilik perusahaan.

Dalam konteks utang Indonesia, harus diakui bahwa outstanding utang dalam lima tahun terakhir menunjukkan peningkatan yang cukup signifikan. Pada akhir tahun 2005, outstanding utang sebesar Rp1.313,3 triliun, sedangkan pada akhir tahun 2009 outstanding utang meningkat menjadi Rp1.589,8 triliun. Tahun 2010 jumlah utang naik menjadi Rp 1.677 triliun, pada 2011 menjadi Rp 1.803 triliun, dan pada  2012 jumlah utang diperkirakan mencapai Rp 1.937 triliun.

Namun, isu yang lebih krusial sebenarnya bukan semata mengenai besaran jumlah utang, melainkan penggunaannya yang fokus dan efektif untuk mendanai belanja produktif pemerintah yang memiliki efek stimulus terhadap laju perekonomian. Alokasi untuk belanja modal merupakan prioritas yang tidak dapat ditawar lagi. Saat ini, proporsi pengeluaran infrastruktur sekitar 2,5% dari PDB, padahal, konsensus untuk negara berkembang paling tidak 5% terhadap PDB (A. Prasetyantoko). Utang yang dibayar mahal dari uang pembayar pajak akan menjadi percuma jika hanya disirkulasikan untuk belanja pegawai ataupun subsidi, apalagi kalau sampai disalahgunakan.

Pemanfaatan utang secara efektif juga berarti ditandai dengan serapan yang optimal oleh penggunanya karena setiap sen utang yang tidak dimanfaatkan akan tetap membebani anggaran dengan bunga yang terus berjalan, ditambah dengan commitment fee yang efektif terhitung sejak kesepakatan utang ditandatangani. Apalagi dengan tren pelemahan rupiah saat ini, pembayaran bunga utang dalam bentuk kupon obligasi berdenominasi valuta asing tentu semakin membebani pundi-pundi kas negara.

Dari data Kementerian Keuangan, realisasi belanja pemerintah pusat sampai dengan 31 Oktober 2012 sebesar 69,3% atau Rp 1.072,6 triliun. Belanja modal sendiri realisasinya 43,7% atau Rp 73,7 triliun. Kondisi inilah yang perlu segera dicarikan jalan keluarnya agar kemampuan eksekusi setiap K/L untuk menyerap anggaran, termasuk pembiayaan yang bersumber dari utang semakin membaik. Harapannya, andil belanja pemerintah terhadap pertumbuhan ekonomi lebih besar lagi, tidak seperti pada triwulan III lalu yang tumbuh negatif sebesar 0,26%.

Strategi Pengelolaan Utang

Strategi jangka panjang kebijakan pengelolaan utang pemerintah sendiri menggariskan bahwa pembiayaan pembangunan akan semakin mandiri karena lebih dependen kepada kekuatan ekonomi domestik. Strategi Pengelolaan Utang Negara Tahun 2010-2014 memapaparkan bahwa diperlukan strategi pengelolaan utang yang tepat, bertanggung jawab, dapat dilaksanakan, dan terukur yang dijabarkan dalam strategi pengelolaan utang jangka menengah dan program pembiayaan tahunan serta diikuti oleh pengukuran kinerja yang tepat. Bagaimanapun, saat ini utang memiliki peran yang cukup besar dalam penyusunan APBN akibat banyaknya keterkaitan utang pada postur APBN. Karena itu perlu dilakukan pengelolaan utang yang dapat menjamin terpenuhinya kebutuhan pembiayaan APBN dengan biaya yang rendah dan risiko yang terkendali untuk mendukung kesinambungan fiskal (fiscal sustainability).

Hal ini sebelumnya ditegaskan dalam beberapa kesempatan melalui arahan Presiden yang menghendaki komitmen pengurangan utang luar negeri Indonesia secara signifkan dari tahun ke tahun, menuju debt to GDP ratio maksimal 22% di 2014. Pada akhirnya format anggaran kita akan bermuara pada sistem anggaran berimbang (balance budget), meninggalkan prinsip anggaran defisit yang dianut sejak 2001.

Dalam konteks ini, surat edaran Sekretaris Kabinet kepada seluruh menteri dan pimpinan Lembaga Pemerintah Non-Kementerian mengenai Pembatasan Pinjaman Luar Negeri yang Membebani APBN/APBD menjadi sangat tepat dan relevan. Dengan kapasitas mesin ekonomi nasional yang semakin teruji, pemerintah memang sudah saatnya, secara gradual, memakai momentum ini untuk membatasi bahkan menghindari jerat utang, baik dari dalam maupun luar negeri.

Prestasi Pemerintah dalam menjaga rasio utang pada level yang sehat, memang pantas di- applause  memberi sumbangsih bagi prospek makroekonomi yang cerah. Tidak salah pula apabila kegemilangan Indonesia menyeimbangkan kebijakan fiskal yang prudensial tetapi tetap ekspansif, menjadi rujukan bagi penyelesaian kemelut utang di 17 negara pengguna Euro. Capaian tersebut tentu semakin paripurna apabila diikuti dengan pengurangan nominal utang secara berarti, mengikuti penurunan rasio utang terhadap PDB selama ini.

Pelajaran dari krisis moneter 1997 di Asia, dan bencana finansial 2008 di Amerika Serikat dan Eropa sekarang, sekali lagi menyadarkan kita bahwa utang, meskipun merupakan realitas yang tak terhindarkan dalam perekonomian, tanpa dibarengi dengan disiplin fiskal yang tinggi, hanya akan membawa keterpurukan bahkan kelumpuhan sendi-sendi perekonomian suatu bangsa.

*) Asdep Bidang Ekonomi Makro, Keuangan, dan Ketahanan Pangan, Kedeputian Bidang Perekonomian Sekretariat Kabinet